บทความนี้นำเสนอรายละเอียดของ CBAM ของสหภาพยุโรป (The European Union: EU) ซึ่งเป็นเครื่องมือเพื่อปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้าได้แก่ อะลูมิเนียม เหล็กและเหล็กกล้า ปูนซีเมนต์ ไฟฟ้า ปุ๋ย และไฮโดรเจน

---

วรรณสินท์ สัตยานุวัตร์
สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
นันทรัตน์ ตั้งวิฑูรธรรม
มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ

บทความนี้นำเสนอรายละเอียดของ CBAM ของสหภาพยุโรป¹ (The European Union: EU) ซึ่งเป็นเครื่องมือเพื่อปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้าได้แก่ อะลูมิเนียม เหล็กและเหล็กกล้า ปูนซีเมนต์ ไฟฟ้า ปุ๋ย และไฮโดรเจน วรรณกรรมปริทัศน์ที่ศึกษาการคาดการณ์ผลกระทบพบว่ามีทั้งประเทศที่ความสามารถในการแข่งขันลดลงและประเทศที่มีความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น ภาพรวมของความอยู่ดีกินดีของเศรษฐกิจโลกโดยรวมของประเทศพัฒนาแล้วดีขึ้นและของประเทศกำลังพัฒนาแย่ลง ข้อมูลปี 2019 พบว่าไทยมีเพียงอะลูมิเนียม และเหล็กและเหล็กกล้าที่ส่งออกไปยังตลาด EU ในสัดส่วนร้อยละ 4.4 และ 5.2 ของการส่งออกไปตลาดโลกตามลำดับ การบังคับใช้ CBAM กำหนดช่วงเปลี่ยนผ่านเป็นช่วงแรกระหว่าง 1 ตุลาคม 2023 – 31 ธันวาคม 2025 กำหนดให้ทำรายงานแสดงขนาดการปล่อย GHG และช่วงที่สองตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 จะเก็บ CBAM certificate ผลกระทบต่อไทยในช่วงแรกคือต้นทุนสูงขึ้นจากการทำรายงาน และไม่กระทบต่อรายได้จากการค้าระหว่างประเทศของไทย ผลกระทบต่อไทยในช่วงที่สองคือต้นทุนที่สูงขึ้นจาก CBAM certificate และไทยจำเป็นต้องมีราคาคาร์บอนที่สะท้อนอุปสงค์ต่อคาร์บอนที่แท้จริงภายในประเทศ ตลาดการซื้อขายคาร์บอนระบบสมัครใจในปัจจุบันไม่เพียงพอ ดังนั้นข้อเสนอต่อไทยประกอบด้วย

(1) การเพิ่มจำนวนบุคลากรในการวัด Carbon Footprint ด้วยการแยกหน่วยงานที่รับผิดชอบ “งานกำกับและควบคุมคุณภาพ” และ “งานจัดการศึกษาอบรมพัฒนา” ออกจากกัน
(2) การออกกฎหมายที่นำไปสู่การมีราคาคาร์บอนที่แท้จริงภายในประเทศโดยพิจารณาเครื่องมือ Cap and Trade และเครื่องมือ Carbon Tax
(3) การยกระดับเทคโนโลยีที่ส่งผลให้การปล่อย GHG ลดลง ซึ่งจะส่งผลให้ CBAM certificates ลดลง และ
(4) การผลิตไฟฟ้าด้วยพลังงานหมุนเวียนในสัดส่วนที่สูงขึ้นและพิจารณาปรับโครงสร้างผู้เล่นในตลาดการผลิตไฟฟ้าด้วยการแยกผู้ผลิต ผู้กำกับสายส่ง และผู้จำหน่ายเพื่อประโยชน์สูงสุดจากการแข่งขัน

1. CBAM คืออะไร
   CBAM คือ เครื่องมือเชิงนโยบายเพื่อปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้าโดย EU จะจัดเก็บจากประเทศผู้ส่งออกสินค้าในรายการสินค้าที่ปล่อยคาร์บอนเข้มข้น (Carbon Intensive Products) ที่เข้ามาในตลาด EU ในเบื้องต้นรายการสินค้าประกอบด้วย 6 รายการ² ได้แก่ อะลูมิเนียม (Aluminum) เหล็กและเหล็กกล้า (Iron & Steel) ปูนซีเมนต์ (Cement) ไฟฟ้า (Electricity) ปุ๋ย (Fertilizers) และไฮโดรเจน (Hydrogen) โดยการลงนามของรัฐสภายุโรป (European Parliament) และคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป (The Council of the European Union) ประกาศกฎว่าด้วย CBAM ฉบับล่าสุด (the final CBAM Regulation) ณ วันที่ 10 พฤษภาคม 2023
   
2. กลไกของ EU ในการจัดเก็บ CBAM
   กลไกการจัดเก็บ CBAM เป็นการปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้า CBAM ใน EU (CBAM_EU) คิดจากส่วนต่างราคาคาร์บอนระหว่างราคาคาร์บอนใน EU (Carbon Price_EU) และราคาคาร์บอนในประเทศผู้ส่งออก (Carbon Price_Exporter) ต่อปริมาณรอยเท้าคาร์บอนของสินค้านำเข้า (Product carbon footprint) ซึ่งในแต่ละรายการสินค้าของแต่ละประเทศจะมีค่าที่แตกต่างกัน ปริมาณการปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้า CBAM_EU เรียกชื่อทางการว่า CBAM certificates มีหน่วยเป็น € / tonne of CO2 equivalents emitted ดังนั้นสูตรการคิดราคา CBAM certificates เป็นดังนี้

ตัวอย่างสมมติการคำนวณ CBAM certificate สำหรับนำเข้าเหล็ก10 ตัน จากจีนและจากญี่ปุ่นด้วยตัวเลขเบื้องต้น⁴

องค์ประกอบการคำนวณ CBAM Certificate	จีน	ญี่ปุ่น
[1] CO emission intensity (tonne CO2 per tonne steel)	1.70	1.69
Carbon Footprint	10 * 1.70 = 17.0	10 * 1.69 = 16.9
Carbon PriceExporter (per t-CO2)	[2] China National ETS: CNY 55.30 (USD 8.20) (EUR 7.69)	[2] Japan – Tokyo Cap&Trade Program: JPY 650 (USD 4.94) (EUR 4.64) [3] Japan – Carbon Tax JPY 2.89 (USD 2.65) (EUR 2.49)
CBAMEU หรือ CBAM certificates	17.0 * (83.5 – 7.69) = 1,288.77	16.9 * (83.5 – 4.64 – 2.49) = 1,290.65

ดังนั้น สำหรับการนำเข้าเหล็ก 10 ตันจากจีนและจากญี่ปุ่น ประมาณการ CBAM Certificate เท่ากับ EUR 1,288.77 และ EUR 1,290.65 ตามลำดับ

3. ความจำเป็นของการใช้เครื่องมือเชิงนโยบาย CBAM ของ EU
   
   ความจำเป็นที่ EU ใช้เครื่องมือ CBAM สืบเนื่องจากเหตุผลสามประการ

• ประการที่หนึ่ง คือ EU ตระหนักต่อผลเสียของการปล่อยก๊าซเรือนกระจก⁵ (Greenhouse Gas: GHG) ซึ่งเป็นต้นเหตุของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ส่งผลให้ EU ดำเนินการแผนปฏิบัติการสีเขียว (European Green Deal⁶) โดยกำหนดเป้าหมาย 3 ประการได้แก่ (1) ภายในปี 2030 ลดการปล่อย GHG ร้อยละ 55 จากปีฐาน 1999 (2) ภายในปี 2050 เพื่อกลายเป็นความเป็นกลางทางภูมิอากาศ (Climate-neutral⁷) และ (3) ภายในปี 2030 ปลูกต้นไม้เพิ่ม 3 ล้านต้น ในการปฏิบัติและดำเนินงานให้บรรลุแผนดังกล่าว EU ออกแนวปฏิบัติเป็นชุดกฎหมายที่เรียกว่า Fit for 55’ package of legislation จำนวน 13 ฉบับ รายละเอียดดังนี้
  
  ตารางที่ 2: ชุดกฎหมายปฏิบัติการใน Fit for 55’ package of legislation

EU Emissions Trading System (ETS) reform	Adopted & in force
New EU Emissions Trading System for building and road transport fuels	Adopted & in force
Social Climate Fund	Adopted & in force
Effort Sharing Regulation	Adopted & in force
Regulation on Land Use, Forestry and Agriculture (LULUCF)	Adopted & in force
CO2 emissions standards for cars and vans	Adopted & in force
Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)	Adopted & in force
Energy Efficiency Directive	Adopted
Alternative Fuels Infrastructure Regulation (AFIR)	Adopted
Fuel EU Maritime Regulation	Adopted
Renewable Energy Directive	agreed
ReFuel EU Aviation Regulation	agreed
Energy Taxation Directive	Negotiations ongoing

ดังนั้นส่วนหนึ่งของการบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ภายในกลุ่มประเทศ EU จึงทำมาตรการ Emissions cap and allowances อยู่ในชุดปฏิบัติการใน EU Emissions Trading System (ETS)

• ประการที่สอง คือ ความจำเป็นในการปรับข้ามพรมแดนเกิดจากเหตุสองประการย่อย ได้แก่
  • ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นปัญหาของเสียสาธารณะ (Public Bad) ที่ประชาคมโลกต่างรับสภาพของปัญหา
  • เมื่อ EU มีมาตรการ Emissions cap and allowances จะส่งผลต่อความสามารถในการแข็งขันของผู้ประกอบการภายใน EU และส่งผลต่อการรั่วไหลของคาร์บอน (Carbon Leakage) สู่ประเทศที่ไม่มีมาตรการใดใดที่ส่งผลให้ราคาคาร์บอนสูงขึ้น ดังนั้นการจัดเก็บ CBAM จึงปรับให้ประเทศต่าง ๆ ร่วมกันรับผิดชอบต่อปัญหาการปล่อย GHG นอกจากนี้ในความเห็นของ EU การจัดเก็บ CBAM ยังคงสอดคล้องกับหลักขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO)

ดังนั้น ส่วนหนึ่งของการบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ระหว่างประเทศของกลุ่มประเทศ EU จึงทำมาตรการ CBAM

• ประการที่สาม คือ ความสัมพันธ์ระหว่าง CBAM และ EU ETS การปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้า CBAM หรือ CBAM certificates คิดจากฐานของราคา EU ETS ซึ่งเป็นเครื่องมือต่อการใช้มาตรการ Emissions cap and allowances กล่าวคือ EU กำหนดให้ภาคการผลิตอุตสาหกรรมและการผลิตพลังงานมีเพดานการปล่อย GHG ไว้ที่จำนวนหนึ่ง (a Cap on amount of GHG emissions) การอนุญาต (Allowances) จะเกิดจากการซื้อขายสิทธิ์จากส่วนที่เหลือของผู้ผลิตรายอื่นที่ได้ไว้ (Free allowances) ในตลาดการค้า ETS ดังนั้น CBAM จะเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้การลดการปล่อย GHG ได้ผลยิ่งขึ้น นอกจากนี้สำหรับรายการสินค้าภายใต้ CBAM ภายในกลุ่มประเทศ EU ปริมาณของสิทธิ์การปล่อย (Free allowance) จะถูกยกเลิกในปี 2026 เป็นต้นไป ด้วยเหตุนี้สำหรับกลุ่มประเทศ EU CBAM และ EU ETS เป็นเครื่องมือที่ใช้ร่วมกัน และกลุ่มประเทศที่ไม่มีระบบ “Cap and Trade” การปรับราคาคาร์บอนของสินค้านำเข้า CBAM หรือ CBAM certificates เป็นราคากระจกสะท้อนจากราคา EU ETS

4. การบังคับใช้และช่วงเปลี่ยนผ่าน
   
   การบังคับใช้มาตรการ CBAM กำหนดเป็นช่วงเปลี่ยนผ่าน (Transition Period) รายละเอียดดังนี้

• 1 ตุลาคม 2023 – 31 ธันวาคม 2025: กำหนดให้ผู้นำเข้า (Importer) หรือผู้แทนด้านศุลกากร (Customs representative) จัดทำรายงาน โดยรายละเอียดของข้อมูลในรายงานมีดังต่อไปนี้
  • ปริมาณนำเข้าทั้งหมด (the total quantity of each type of goods)
  • การปล่อยจริงทั้งหมด (the actual total embedded emissions)
  • การปล่อยทางอ้อมทั้งหมด (the total indirect emissions)
  • ราคาคาร์บอนในประเทศแหล่งกำเนิดสินค้านำเข้าดังกล่าวโดยพิจารณาส่วนลดและการชดเชยต่าง ๆ (the carbon price due in a country of origin for the embedded emissions in the imported goods, taking into account any rebate or other form of compensation available) โดยรายงานนำส่งต่อ the CBAM Transitional Registry ทั้งนี้ในช่วงนี้ยังไม่มีการเก็บ CBAM
    
    การประเมินการปล่อยจริงทั้งหมดทางตรงและทางอ้อมใช้แสดงในรายงานสำหรับ cement, fertilizer และ electricity ส่วน iron and steel และ aluminum แสดงเฉพาะการประเมินทางตรงเท่านั้น
    
• 1 มกราคม 2026 เป็นต้นไป: กำหนดให้ผู้นำเข้าซื้อ CBAM certificates เป็นไปตามสมการที่ (1)
  
  อย่างไรก็ตามการนำเข้าสินค้าทั้ง 6 รายการสามารถดำเนินการโดยไม่ต้องขออนุญาต ทั้งช่วง 1 ตุลาคม 2023 – 31 ธันวาคม 2025 และช่วง 1 มกราคม 2026 เป็นต้นไป

5. กลไกการทำงานร่วมระหว่าง CBAM และระบบอื่น ๆ ในอนาคต
   
   เครื่องเชิงนโยบาย CBAM อยู่บนพื้นฐานการปฏิบัติไม่น้อยกว่าสินค้าของ EU (no less favor treatment) ด้วยหลักสามประการ ได้แก่
   
   1. ความพยายามในการลดคาร์บอนของบริษัทผู้ส่งออกมายัง EU จะถูกพิจารณามาสู่การลดการจ่าย CBAM certificates
   2. ราคา CBAM certificates ทำให้การนำเข้าส่งผลเดียวกับการผลิตภายในประเทศ
   3. ราคาคาร์บอนที่แท้จริง (the effective carbon prices) ที่จ่ายในประเทศนอก EU จะถูกนำมาหักลดเพื่อไม่ให้เกิดการนับซ้ำ

ดังนั้น EU ตั้งใจว่าในอนาคตจะพัฒนากฎหมายฉบับที่สอง (Secondary Legistration) ให้บรรลุหลักการทั้งสามประการข้างต้น ด้วยเหตุนี้การทำรายงานในช่วงเปลี่ยนผ่านจึงจำเป็นต้องมีข้อมูลราคาคาร์บอนของประเทศแหล่งกำเนิดสินค้าที่สะท้อนการปล่อย GHG ของสินค้านำเข้า โดยได้พิจารณาการหักลดต่าง ๆ จากข้อมูลที่กำหนดไว้ในรายงาน การเตรียมการพัฒนากฎหมายฉบับที่สองเป็นหน้าที่ของ the European Commission ซึ่งมีได้กำหนดกิจกรรมที่ต้องทำไว้เป็นกรอบเวลาเป็นสามช่วง คือ Q3 2023 Q3 2024 และ Q2 2025 ตามลำดับ

6. ผลกระทบต่อโลก
   
   การประเมินผลกระทบระดับโลกของ the EU’s CBAM จำแนกเป็นสองมิติ มิติแรก กลุ่มประเทศหลักที่ส่งออกสินค้าที่มีคาร์บอนเข้มข้นเข้าไปใน EU และมิติที่สอง ภาพรวมของความอยู่ดีกินดีทั่วไป (Welfare) ของโลก รายละเอียดดังนี้

6.1 กลุ่มประเทศที่พึงพาการส่งออกสินค้าคาร์บอนเข้มข้นใน EU

(1) ภาพรวมประเทศที่พึงพาการส่งออกสินค้า CBAM:

ประเทศที่พึงพาการส่งออกสินค้า CBAM (CBAM products) ไปยัง EU ในสัดส่วนที่สูงเทียบกับมูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ไปยังตลาดโลกรวมเรียงลำดับ 26 อันดับแรก และเมื่อพิจารณามูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ในตลาด EU เทียบกับขนาดของ GDP ประเทศ พบว่า 10 อันดับแรก ได้แก่ Cameroon Zimbabwe Mozambique UK Albania Belarus Venezuela Turkey Tunisia และ Egypt (แสดงตามตารางที่ 1)

นอกจากนี้การศึกษาด้วยแบบจำลอง CGE พิจารณาจากมูลค่า ประเทศได้รับผลกระทบทางลบได้แก่ Ukraine, Egypt, Mozambique และ Turkey โดยทั้งสี่ประเทศเหล่านี้จะมี Welfare loss อยู่ระหว่างช่วง 1 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ถึง 5 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ซึ่งเป็นขนาดที่มีนัยสำคัญต่อ GDP โดยเฉพาะ Mozambique จะส่งผลลดลงคิดเป็นร้อยละ 2.5 ของขนาดเศรษฐกิจ และตัวอย่างประเทศที่จะได้รับผลกระทบ คือ Zimbabwe ในฐานะประเทศผู้ส่งออกเหล็กและเหล็กกล้า และ Ukraine ในฐานะประเทศผู้ส่งออกปุ๋ยหลักในตลาด EU

ตารางที่ 3: มูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ในตลาด EU จำแนกเป็นสัดส่วนต่อมูลค่าส่งออกรวมไปโลกและสัดส่วนต่อ GDP ของประเทศ ปี 2019

Cameroon [C]	93.4%	0.2%		Russian Fed. [E]	31.4%	0.7%
Zimbabwe [I&S]	87.0%	0.4%		Israel [C]	31.1%	0.0%
Mozambique [A]	73.7%	6.9%		Jordan [F]	24.6%	0.2%
United Kingdom [C]	68.9%	0.2%		Chile [F]	21.7%	0.1%
Albania [C]	58.7%	0.7%		Cambodia [I&S]	19.2%	0.0%
Belarus [C]	50.2%	1.4%		India [I&S]	18.9%	0.1%
Venezuela [I&S]	44.5%	0.2%		Tajikistan [A]	17.7%	0.1%
Turkey [C]	43.5%	0.8%		South Africa [I&S]	16.5%	0.2%
Tunisia [E]	43.3%	0.5%		Azerbaijan [F]	15.9%	0.1%
Egypt [F]	37.8%	0.3%		Morocco [C]	15.0%	0.3%
Ukraine [C]	37.1%	2.4%		UAE [A]	14.5%	0.3%
Ghana [A]	35.4%	0.1%		Bahrain [C]	14.1%	1.2%
Georgia [F]	31.8%	0.3%		Kazakhstan [A]	13.7%	0.2%

(2) การประเมินผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันในตลาด EU ด้วยดัชนี the Relative CBAM Exposure Index:

ธนาคารโลกประเมินผลกระทบจากมาตรการ CBAM โดยกำหนดวันที่มีผลบังคับใช้เป็นวันที่ 1 มกราคม 2026 ด้วยดัชนี the Relative CBAM Exposure Index โดยองค์ประกอบและข้อสมมติ (Assumption) ประกอบด้วย 1) ค่าความเข้มข้นการปล่อยคาร์บอน (Carbon Emission Intensity หน่วยเป็น kg CO2eq/USD) 2) สัดส่วนการส่งออกสินค้า CBAM ในตลาด EU เทียบกับการส่งออกสินค้า CBAM ของประเทศในตลาดโลก (Exports to EU (% of country’s CBAM product exports to world)) 3) ข้อสมมติกำหนดราคาคาร์บอนเท่ากับ $100 ต่อตัน (Carbon price at $100/ton CO2eq) ข้อมูลที่ใช้ในการประเมินเป็นปี 2019 ซึ่งเป็นปีก่อนเกิดโรคระบาด COVID และสงครามยูเครน จากฐานข้อมูล the World Bank’s World Integrated Trade Solution ค่าดัชนี the Relative CBAM Exposure Index กำหนดให้ค่าจุดเริ่มต้นเท่ากับศูนย์ หมายถึง ไม่มีผลกระทบใดใด ค่าเป็นบวกหมายถึงผลกระทบทางลบ และค่าเป็นลบหมายถึงผลกระทบทางบวก

ผลการประเมินโดยดัชนี the Relative CBAM Exposure Index แสดงรายประเทศที่ได้รับผลกระทบทางลบ หรือสูญเสียความสามารถในการแข่งขันเรียงจากประเทศที่ได้รับผลกระทบทางลบมากไปน้อยตามลำดับ จำแนกตามรายการสินค้า CBAM ตัวเลขเปอร์เซ็นต์ในวงเล็บแสดงสัดส่วนการส่งออกสินค้า CBAM ในตลาด EU เทียบกับการส่งออกสินค้า CBAM ของประเทศในตลาดโลก (รายละเอียดแสดงตามตารางที่ 2) ทั้งนี้ผู้เขียนไม่ได้แสดงค่าดัชนี the Relative CBAM Exposure Index

ตารางที่ 4: ประเทศที่ได้รับผลกระทบทางลบเรียงลำดับจากมากไปน้อยตามค่า ดัชนี the Relative CBAM Exposure Index (ความสามารถในการแข่งขันลดลง)

Aluminum	Cement	Electricity	Fertilizer	Iron and Steel
Mozambique (96.6%) Kazakhstan (42.1%) Egypt (79.0%) Venezuela (41.3%) Cameroon (94.2%) Ukraine (44.9%) Azerbaijan (29.3%) South Africa (24.4%) Tunisia (62.3%) Saudi Arabia (7.0%)	Belarus (33.9%) Ukraine (90.6%) Malaysia (6.7%) Saudi Arabia (3.6%) Tunisia (5.61%) China (1.1%) Pakistan (1.7%) Vietnam (0.7%) India (0.6%) USA (1.3%)	Russian Fed. (73.1%) Turkey (100%) Ukraine (100%) Belarus (100%) UK. (100%)	Ukraine (36.1%) Georgia (59.5%) Belarus (75.3%) Trinidad & Tobago (16.2%) Russian Fed. (23.0%) Egypt (30.6%) Azerbaijan (58.6%) Iran (1.9%) Turkey (34.4%) Kazakhstan (1.3%)	Zimbabwe (91.7%) Ukraine (34.4%) India (23.5%) Albania (51.3%) Egypt (36.7%) Venezuela (50.1%) Russian Fed. (29.2%) South Africa (16.3%) Mozambique (17.1%) Georgia (9.4%)

นอกจากนี้การประเมินของดัชนี the Relative CBAM Exposure Index จะแสดงประเทศที่จะได้รับผลกระทบทางบวก หรือมีความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้นเรียงลำดับจำแนกตามรายสินค้า CBAM ดังนี้ (แสดงตามตารางที่ 3)

ตารางที่ 5: ประเทศที่ได้รับผลกระทบทางบวกเรียงลำดับจากมากไปน้อยตามค่า ดัชนี the Relative CBAM Exposure Index (ความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น)

Aluminum	Cement	Electricity	Fertilizer	Iron and Steel
Ghana (94.8%) UK (74.7%) Morocco (90.1%) Jordan (30.8%) Philippines (9.3%) HK., China (5.6%) Korea, Rep (7.2%) Thailand (4.4%) Colombia (1.3%) Qatar (1.8%)	Columbia (67.3%) Morocco (42.9%) Albania (23.7%) UK (72.1%) Egypt (4.1%) Turkey (11.1%) Japan (1.7%)	Albania (99.3%)	UK. (67.6%) Israel (43.0%) Chile (29.6%) Jordan (25.7%) Tunisia (42.5%) Morocco (13.9%) Colombia (1.8%) US. (2.8%) Mauritius (1.1%) Japan (2.1%)	UK. (66.4%) Morocco (11.9%) Senegal (20.0%) Cambodia (34.2%) Taiwan (13.2%) Israel (19.6%) Sri Lanka (2.0%) Japan (1.9%) Chile (1.3%) Qatar (0.6%)

6.2 ภาพรวมของความอยู่ดีกินดีทั่วไปของโลก⁸

การศึกษาโดย CGE Model พบว่าผลกระทบ (Spillover effects) ต่อภาพรวมเศรษฐกิจโลก ประเทศพัฒนาแล้วจะได้ Welfare gain เท่ากับ 141 พันล้านดอลลาร์ สรอ. และประเทศกำลังพัฒนาจะมี Welfare Loss เท่ากับ 106 พันล้านดอลลาร์ สรอ

6.3 ข้อเสนอต่อความร่วมมือโลกจากมาตรการ CBAM

รายได้จาก CBAM สามารถนำไปตั้งกองทุนช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาเพื่อร่วมกันปรับเปลี่ยนสู่การผลิตที่ยั่งยืน (Sustainable Production) และเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ (Low-carbon economies)
ในรูปแบบ “Equitable Decarbonization Fund” (EDF)

7. ผลกระทบต่อไทย

7.1 ผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันในตลาด EU พิจารณาด้วยดัชนี the Relative CBAM Exposure Index

ภาพรวมสัดส่วนมูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ทั้งห้ารายการของไทยในตลาด EU คิดเป็นร้อยละ 3.9 ของมูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ของไทยในตลาดโลก และมูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ของไทย
คิดเป็นร้อยละ 0.027 ของขนาด GDP ไทย ในจำนวน 5 รายการสินค้า CBAM ไทยมีเพียงสองรายการที่เข้าข่ายสินค้าส่งออกที่มีนัยสำคัญในการนำเข้ามาประเมิน คือ อลูมิเนียม คิดเป็นร้อยละ 4.4 ของมูลค่าการส่งออกในตลาดโลก และเหล็กและเหล็กกล้า คิดเป็นร้อยละ 5.2 ของมูลค่าการส่งออกในตลาดโลก สินค้าอีก 3 รายการของไทยไม่มีนัยสำคัญในตลาด EU

ค่าดัชนี Relative CBAM Exposure Index ประเมินผลเมื่อการเก็บ CBAM certificates มีผลในการบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2026 กำหนดค่าตั้งต้นเท่ากับศูนย์ ถ้าค่าดัชนีมีค่าเป็นบวกแสดงว่ารายการสินค้าดังกล่าวได้รับผลกระทบทางลบ และถ้าค่าดัชนีมีค่าเป็นลบแสดงว่ารายการสินค้าดังกล่าวได้รับผลกระทบทางบวก

ผลการประเมินค่าดัชนีพบว่าเหล็กและเหล็กกล้าของไทยในตลาด EU จะได้รับผลกระทบทางลบสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน ในขณะอลูมิเนียมของไทยในตลาด EU จะได้รับผลกระทบทางบวกความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น

ตารางที่ 6 มูลค่าการส่งออกปี 2019 สินค้า CBAM ของไทยในตลาด EU และค่าดัชนี Relative CBAM Exposure Index

	เทียบกับส่งออก ไปตลาดโลก	Carbon emission intensity of exports (KG/USD)	Relative CBAM Exposure Index
ภาพรวม 5 สินค้า CBAM	3.9%		0.00035728
Aluminum	4.4%	0.0373275	-0.00012634
Cement	0.0%	—	—
Electricity	0.0%	—	—
Fertilizer	0.0%	—	—
Iron and Steel	5.2%	0.278631	0.00061113

7.2 ผลกระทบในการดำเนินงานช่วงเปลี่ยนผ่าน

การพิจารณาผลกระทบต่อไทยจำแนกเป็นสองช่วง ช่วงแรกคือ 1 ตุลาคม 2023 – 31 ธันวาคม 2025 และช่วงที่สอง คือตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 เป็นต้นไป

(1) ช่วงแรก: 1 ตุลาคม 2023 – 31 ธันวาคม

ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการทำรายงานแสดงขนาดการปล่อย GHG โดยรายละเอียดโดยทั่วไปที่จะเป็นต้นทุนต่อไป คือ การปล่อย GHG จากการผลิตสินค้า และการปล่อย GHG จากการผลิตไฟฟ้าที่ใช้ในการผลิตสินค้า อย่างไรก็ตามสำหรับไทยซึ่งสินค้า CBAM รายการหลักที่ส่งไป EU คือ เหล็กและเหล็กกล้า และอลูมิเนียม จะต้องประเมินการปล่อย GHG จากการผลิตสินค้าเป็นหลัก

การทำข้อมูลการปล่อย GHG ระดับสินค้าจำเป็นต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้เฉพาะ จุดนี้ยังเป็นจุดอ่อนของไทยที่จำนวนบุคลากรยังไม่ได้มีมากพอ องค์ความรู้และการพัฒนาบุคลากรให้มีจำนวนเพิ่มขึ้นยังอยู่ในสภาพคอขวดภายใต้การกำกับและการทำงานขององค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) (อบก.) ข้อเสนอของผู้เขียนคือ อบก. ควบคุมและกำกับรายละเอียดของคุณภาพบุคลากร โดย อบก. ทำหน้าที่เป็นผู้จัดสอบ การอบรมและการพัฒนาปล่อยให้เป็นสิทธิ์ขาดของหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น สถาบันการศึกษา และศูนย์ฝึกอบรมต่าง ๆ เป็นต้น

ตัวเลขการส่งออกอลูมิเนียมไป EU คิดเป็นร้อยละ 4.4 ของการส่งออกไปตลาดโลก และตัวการส่งออกเหล็กและเหล็กกล้าไป EU คิดเป็นร้อยละ 5.2 ของการส่งออกไปตลาดโลก ตีความได้ว่าในระยะสั้นมาตรการ CBAM ของ EU ไม่กระทบต่อรายได้จากการค้าระหว่างประเทศของไทยซึ่งนำมาสู่ไม่กระทบเศรษฐกิจของไทย

(2) ช่วงที่สอง: ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 เป็นต้นไป

เมื่อ CBAM certificates ถูกบังคับเก็บจริงจะส่งผลให้ต้นทุนของไทยสูงขึ้น ข้อเท็จจริงคือราคาคาร์บอนใน EU ซึ่งคิดอ้างอิงจากราคาเฉลี่ยรายสัปดาห์ของการซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก
ในตลาดคาร์บอนของสหภาพยุโรป (Weekly average auction price of EU Emission Trading System allowances) และราคาคงไม่ต่ำกว่าค่าคาดการณ์ไว้ที่ USD 80 – USD 100 ดังนั้นแนวทางของไทยต่อสินค้า CBAM หนีไม่พ้นที่ต้องมีราคาคาร์บอนภายในประเทศไทย ปัจจุบันไทยมีตลาดการซื้อขายคาร์บอนแต่ยังเป็นระบบสมัครใจ⁹ ซึ่งราคาคาร์บอนภายในประเทศของไทยยังไม่สะท้อนดุลยภาพที่แท้จริง¹⁰ ต้นทุนการผลิตที่รวมต้นทุนการกำจัด GHG ที่แท้จริง ทั้งนี้การที่ไทยยังไม่มีระบบ “Cap and Trade” ส่งผลให้ตลาดการซื้อขายคาร์บอนของไทยยังทำงานได้ไม่เต็มประสิทธิผล การทำให้ไทยมีราคาคาร์บอนที่แท้จริงในประเทศจะส่งผลให้ไทยจ่าย CBAM certificates ลดลง

8. ข้อเสนอต่อไทย

ข้อเสนอของคณะผู้ดำเนินการวิจัยต่อไทยจำแนกเป็น 4 ประเด็น โดยประเด็นที่หนึ่งเป็นการวางพื้นฐานในช่วงเปลี่ยนผ่าน ประเด็นที่สองถึงประเด็นที่สี่เป็นข้อเสนอเพื่อปรับตัวและเพื่อการลดการจ่าย CBAM certificates และประเด็นท้ายสุดเป็นพื้นฐานสำหรับทุกการผลิต

(1) การเพิ่มจำนวนบุคลากรในการวัด Carbon Footprint หลักการที่สำคัญคือการแยกหน่วยงานที่รับผิดชอบ “งานกำกับและควบคุมคุณภาพ” และ “งานจัดการศึกษาอบรมพัฒนา” ออกจากกัน ปัจจุบัน อบก. ทำหน้าที่ทั้งสองในหน่วยงานเดียว โดยให้การอนุญาตให้สถานศึกษาเป็นครั้ง ๆ ในการเปิดหลักสูตรอบรม

(2) การออกกฎหมายไทยว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หัวใจสำคัญคือการพิจารณาระบบที่นำไปสู่การได้ราคาคาร์บอนในประเทศไทย (Carbon Pricing) ประสบการณ์ต่างประเทศแสดงให้เห็นว่าสามารถทำได้สองระบบ¹¹ คือ ระบบ Emissions Trading Systems (ETS) (อาจเรียกอีกชื่อว่า Carbon ETS) และระบบภาษีคาร์บอน (Carbon Taxes)

• ระบบ “ETS” หรือเรียกอีกชื่อว่า “Cap and Trade” ระบบนี้จะต้องกำหนดเพดานการปล่อย GHG ของแต่ละการผลิตและอนุญาตให้เกิดการซื้อขาย
• ระบบภาษีคาร์บอนเป็นการกำหนดราคาคาร์บอนด้วยภาษีต่อการปล่อย GHG โดยเฉพาะอย่างยิ่งคาร์บอนจากเชื้อเพลิงฟอสซิล (Fossil fuel) จุดแตกต่างจากระบบ ETS คือ ระบบภาษีจะไม่ได้กำหนดการลดการปล่อย GHG ไว้แต่ต้น แต่เป็นได้มาซึ่งราคาคาร์บอน

ในเบื้องต้นของคณะผู้ดำเนินการวิจัยเห็นว่าจุดเด่นของ Carbon ETS คือ ต้นทุนต่อระบบเศรษฐกิจที่ต่ำกว่า (Economic Cost) และจุดเด่นของ Carbon Tax คือ การลดการปล่อย GHG ได้มากกว่า

(3) การยกระดับเทคโนโลยีที่ส่งผลให้การปล่อย GHG ลดลง ซึ่งส่วนนี้เป็นต้นทุนที่เพิ่มขึ้นและนำมาสู่การหักลบออกจากมาตรการ CBAM ได้ ส่งผลให้ CBAM certificates ลดลง

(4) สำหรับการผลิตไฟฟ้าของไทยในปัจจุบันยังคงใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นสิ่งป้อนเข้าหลัก (Input) การปรับเปลี่ยนไปสู่พลังงานหมุนเวียนในสัดส่วนที่สูงขึ้นจำเป็นต้องปรับโครงสร้างการผลิตจำแนกตามผู้เล่นกลุ่มต่าง ๆ ระหว่างผู้ผลิต ผู้กำกับสายส่ง และผู้จำหน่าย ออกจากกันให้ชัดเจนเพื่อนำไปสู่ประสิทธิภาพสูงสุดจากการแข่งขัน ทั้งนี้ไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเป็นพื้นฐานที่สำคัญสู่การบรรลุการผลิตที่ยั่งยืน (Sustainable Production)

เอกสารอ้างอิง
European Commission. (2023, July 14). Questions and Answers: Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Retrieved from European Commission: https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2023-07/20230714%20Q%26A%20CBAM_0.pdf
Gokhale, H. (2021). Japan’s carbon tax policy: Limitations and policy suggestions. Current Research in Environmental Sustainability, 3.
He, X., Zhai, F., & Ma, J. (2022). The global impact of a carbon border adjustment mechanism: a quantitative assessment. Task Force on Climate, Development and the International Monetary Fund. Boston University Global Development Policy Center.
ICAP. (2023). China National ETS. Retrieved September 21, 2023, from International Carbon Action Partnership: https://icapcarbonaction.com/en/ets/
ICAP. (2023). EU Emissions Trading System (EU ETS). Retrieved September 13, 2023, from International Carbon Action Partnership: https://icapcarbonaction.com/en/ets/eu-emissions-trading-system-eu-ets
Koolen, D., & Vidovic, D. (2022). Greenhouse gas intensities of the EU steel industry and its trading partners. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
UNFCC. (2021, February 26). A Beginner’s Guide to Climate Neutrality. Retrieved September 21, 2023, from United Nations Framework Convention on Climate Change: https://unfccc.int/blog/a-beginner-s-guide-to-climate-neutrality#:~:text=Climate%20neutrality%20refers%20to%20the,our%20emissions%20through%20climate%20action.
World Bank. (2023, July 23). Relative CBAM Exposure Index. Retrieved September 09, 2023, from The World Bank: https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2023/06/15/relative-cbam-exposure-index#3
World Bank. (2023). What Is Carbon Pricing?: Carbon pricing is critical to scaling up climate action. Retrieved September 22, 2023, from World Bank: https://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon#:~:text=There%20are%20two%20main%20types,extra%20allowances%20to%20larger%20emitters.
Zhang, Y., Qi, L., Lin, X., Pan, H., & Sharp, B. (2022). Synergistic effect of carbon ETS and carbon tax under China’s peak emission target: A dynamic CGE analysis. Science of The Total Environment, 825. doi:https://doi.org/10.1016/j.scitotenv.2022.154076
วรรณสินท์ สัตยานุวัตร์ . (2562). เศรษฐศาสตร์จุลภาค. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ธรรมศาสตร์.

---

1. (European Commission, 2023) ↩︎
2. การปล่อย GHG (คาร์บอนเทียบเท่า) ต่อวัสดุที่ผลิต (เท่า) เป็นดังนี้ เหล็กและเหล็กกล้า (Iron & Steel) เท่ากับ 1.8 ปูนซีเมนต์ (Cement) เท่ากับ 1.0 เป็นต้น (Bill, 2021) ↩︎
3. (ICAP, 2023) ↩︎
4. คณะผู้ดำเนินการวิจัยใช้หลักการ CBAM ของ EU คำนวณหา CBAM Certificate ด้วยตัวเลขเบื้องต้นต่าง ๆ ที่ปัจจุบันมากที่สุด ↩︎
5. GHG ประกอบด้วย Carbon dioxide (CO2) Methane (CH4) Nitrous oxide (N2O) Hydrofluorocarbons (HFCs) Perfluorocarbons (PFCs) Sulphur hexafluoride (SF6) และ Nitrogen trifluoride (NF3) ↩︎
6. (European Commission, 2023) ↩︎
7. คำทางการใน EGD คือ Climate-neutral มีความหมายเท่ากับคำว่า net zero greenhouse gas emissions (UNFCC, 2021) โดย EU กำหนดเป้าหมายให้ประเทศบรรลุ Climate-neutral ภายในปี 2050 สำหรับการสื่อสารความหมายนี้ในประเทศไทยนิยมใช้คำว่า Net Zero มากกว่าคำทางการ Climate-neutral ↩︎
8. (European Commission, 2023) ↩︎
9. ตลาดการซื้อขายคาร์บอนระบบสมัครใจของไทยเป็นการดำเนินงานภายใต้โครงการลดก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจตามมาตรฐานประเทศไทย (Thailand Voluntary Emission Reduction: T-VER) ดำเนินการโดย อบก. ↩︎
10. ดุลยภาพของคาร์บอนที่แท้จริงคือจุดที่ต้นทุนสังคมหน่วยท้ายสุดของคาร์บอน (Marginal Social Cost of Carbon) เท่ากับผลประโยชน์สังคมหน่วยท้ายสุดของคาร์บอน (Marginal Social Benefit of Carbon) (วรรณสินท์ สัตยานุวัตร์, 2562) ↩︎
11. (World Bank, 2023) ในบางบทความเรียกชื่อวิธีการกำหนดราคาคาร์บอนทั้งสองประเภทนี้ว่า Carbon ETS และ Carbon Tax (Zhang, Qi, Lin, Pan, & Sharp, 2022) ↩︎