วรรณสินท์ สัตยานุวัตร์
สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
- ปฐมบทความสำคัญ
ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) เป็นปัญหาที่ประชาคมโลกรับผลกระทบทางลบร่วมกัน ตั้งแต่ที่ผลทางตรงกับประเทศไทย ได้แก่ปัญหาแล้ง พายุฝน คลื่นความร้อน การเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเล และที่ส่งผลทางอ้อมกับไทยอันได้แก่ การละลายของน้ำแข็งในขั้วโลก และน้ำในมหาสมุทรที่อุ่นเพิ่มขึ้น การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จะนำมาสู่ผลกระทบต่อภาคเกษตรทั้งการเพาะปลูกและปศุสัตว์ของไทยและของโลก รวมถึงการบันทอนคุณภาพการดำรงชีวิตของมนุษย์ที่จะประสบระดับความรุนแรงจะมีมากขึ้นและระดับความถี่จะสูงขึ้น
การปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Green House Gas, GHG) เป็นเหตุของปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความตกลงปารีส (Paris Agreement) แสดงความมุ่งมั่นของประชาคมโลกที่แสดงเป้าหมายในการลดการปล่อย GHG ประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศกำหนดเป้าหมาย Net Zero ในปีค.ศ.2050 ไทยกำหนดเป้าหมาย Carbon Neutral ในปีค.ศ. 2050 และกำหนดเป้าหมาย Net Zero ในปี ค.ศ. 2065
การบริหารราชการแผ่นดินไปสู่เป้าหมายการจัดการต่อ GHG ดังกล่าวดำเนินการได้สี่หมวด ได้แก่
- การวัดและประเมินการ GHG
- การลดการปล่อย GHG
- การสร้าง Carbon Credit
- การดักจับ การใช้ประโยชน์ และการกักเก็บคาร์บอน (Carbon Capture, Utilization and Storage: CCUS)
เครื่องมือเชิงนโยบายที่สำคัญของการดำเนินการให้ทั้งสี่หมวดข้างต้นปรากฎผลเชิงประจักษ์จะต้องทำให้กลไกตลาดทำงานจนเกิดการกำหนดราคาคาร์บอนทางตรง (Direct Carbon Pricing) ที่สะท้อนค่าเสียโอกาสจากของสินค้าและบริการที่ก่อให้เกิด GHG ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกมีแนวทางก่อให้เกิดราคาคาร์บอนได้สามเครื่องมือ เครื่องมือแรก คือ ภาษีคาร์บอน (Carbon tax) เครื่องมือที่สองคือ ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme, ETS) ซึ่งจะต้องดำเนินควบคุมกับการกำหนด ระบบจำกัดปริมาณแล้วแลกเปลี่ยน (Cap-and-Trade) จุดแข็งของแนวทางแรก คือ ประเทศได้รายได้ที่เพิ่มขึ้นจากภาษี และจุดแข็งของแนวทางที่สอง คือ ราคาคาร์บอนจะสะท้อนค่าเสียโอกาสของการผลิตสินค้าและบริการได้มากกว่า และเครื่องมือที่สาม คือ คาร์บอนเครดิต (Carbon credit)
การบริหารราชการแผ่นดินของไทยจนถึงขณะนี้ยังไม่เกิดการกำหนดราคาคาร์บอน (Carbon Pricing) ความล่าช้าของการกำหนดราคาคาร์บอนจะส่งผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันในระยะกลางและระยะยางของประเทศเป็นอย่างมาก อันได้แก่ ส่งผลต่อการสูญเสียรายได้ของรัฐ ส่งผลต่อการส่งออกในอนาคตที่สินค้าส่งออกจากไทยจะมีต้นทุนข้ามพรมแดนจากค่าธรรมเนียมคาร์บอน (Cross Broder Carbon) ส่งผลต่อการไหลเข้าของการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment, FDI) ส่งผลต่อการยกระดับเทคโนโลยีการผลิตที่เป็นมิตรหรือเป็นกลางต่อสภาพภูมิอากาศ (Climate Neutral) และส่งผลต่อศักยภาพการเติบทางเศรษฐกิจและการติดกักดักรายได้ปานกลางที่พลวัตรในอนาคตจะทำให้ไทยยิ่งเผชิญกับความยากในการยกระดับรายได้ของประเทศ
- ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 กับการบริหารจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
การจัดบริหารจัดการต่อปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอยู่ในพันธกิจของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ผ่านร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ยังไม่แสดงสัญญาณที่ชัดเจนใด ๆ ว่าประเทศไทยจะใช้เครื่องมือการกำหนดราคาคาร์บอนทางตรง
โครงสร้างงบประมาณที่จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ตีความได้ว่าการบริหารจัดการต่อปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ยังคงอยู่ในสภาพเดิม ๆ (ประเด็นนี้เข้าใจได้ว่าเป็นเพราะรัฐบาลเพิ่งเข้าสู่การบริหารราชการแผ่นดิน) พันธกิจของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสอดคล้องกับการบริหารจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อย่างไรก็ตามการดำเนินการไปสู่การกำหนดราคาคาร์บอนทางตรงจำเป็นต้องตัดสินใจเชิงนโยบายว่าจะใช้เครื่องมือใด Carbon Tax หรือ ETS หรือจะใช้ทั้งสองเครื่องมือควบคู่กัน ซึ่งเป็นพันธกิจที่เกินกว่ากระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแต่เพียงกระทรวงเดียว กล่าวคือ พันธกิจการออกแบบ Carbon Tax เป็นของกระทรวงการคลัง นอกจากนี้กระบวนการลดการปล่อย GHG ประกอบด้วยพันธกิจการลด GHG ในกระบวนการผลิตเป็นของกระทรวงอุตสาหกรรม พันธกิจการผลิตไฟฟ้าเป็นของกระทรวงพลังงาน พันธกิจการใช้พลังงานในการคมนาคมขนส่งเป็นของกระทรวงคมนาคม เป็นต้น
การดำเนินการจัดตั้งกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม1 เป็นจุดเริ่มต้นที่ดีแต่จำเป็นต้องมีเครื่องมือเชิงนโยบายอื่น ๆ เพื่อส่งผลต่อการตัดสินใจของกลไกตลาด การดำเนินการในปัจจุบันจะต้องเร่งตัดสินใจรูปแบบที่จะส่งผลให้ผู้ผลิตและผู้บริโภคปรับตัวด้วยเครื่องมือเชิงนโยบายด้วยการออกพ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศซึ่งจะต้องกำหนดเครื่องมือกลไกที่นำไปสู่การกำหนดราคาคาร์บอนโดยตรง
โครงสร้างการจัดสรรงบประมาณของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในปัจจุบันที่แสดงตามเอกสาร “การชี้แจงต่อคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ในคณะกรรมธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณ สภาผู้แทนราษฎร โดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” พบว่า งบประมาณของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมถูกลดลงจากคำขอคิดเป็นร้อยละ 50.62 ตัวอย่างหน่วยงานภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น
- กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม ถูกลดลงร้อยละ 65 เหลือเพียง 540.40 ล้านบาท
- องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) ถูกลดลงร้อยละ 53.87 เหลือเพียง 149.96 ล้านบาท
- ประเด็นพิจารณาและเสนอแนะ
(1) การเร่งให้เกิดราคาคาร์บอนของไทยจะเป็นเครื่องมือหลักที่ส่งสัญญาณต่อกลไกตลาดและห่วงโซ่การผลิตโลก (Global Supply Chain)
(2) สภาพปัญหา ความสำคัญ ความเร่งด่วนและความซับซ้อนของการบริหารจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจจะจำเป็นต้องพิจารณายกระดับเป็น “แผนงานบูรณาการ” (ปัจจุบันในหมวด 4 ของร่าง พ.ร.บ. กำหนดไว้ 10 แผนงาน) เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินไปสู่เป้าหมายที่ได้นำเสนอข้างต้นทั้งสี่หมวด อันได้แก่ การวัดและประเมินการ GHG การลดการปล่อย GHG การสร้าง Carbon Credit และ การดักจับ การใช้ประโยชน์ และการกักเก็บคาร์บอน (Carbon Capture, Utilization and Storage: CCUS) บรรลุผลสัมฤทธิ์อย่างแท้จริงต่อการแก้ปัญหา GHG และยกระดับความสามารถในการแข่งขันการผลิตสินค้าและบริการต่อการเชื่อมโยงห่วงโซ่คุณค่าโลก (Global Value Chain) รวมถึงยกระดับความอยู่ดีกินดีและระดับรายได้ของประเทศต่อไป
- ประกาศในราชกิจจานุเบกษา มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 18 สิงหาคม 2566 โดยเป็นรวมภารกิจระหว่างกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (บุคลากร 34 คน งบประมาณปี 2565 จำนวน 26 ล้านบาท) และกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม (บุคลากร 511 คน งบประมาณปี 2565 จำนวน 434 ล้านบาท) เข้าด้วยกัน ↩︎
