นายสรัล สุขเจริญยิ่งยง
นักวิจัย
สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
ภาษีศุลกากรเป็นเครื่องมือการหารายได้ของรัฐบาลที่ใช้งานกันอย่างยาวนานนับตั้งแต่โลกมีการค้าระหว่างประเทศ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อทั้งการหารายได้และการควบคุมการค้าผ่านพรมแดนให้เป็นไปตามนโยบายทางสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ อย่างไรก็ตาม เมื่อโลกพัฒนามาจนถึงจุดที่เทคโนโลยีดิจิทัลเปลี่ยนแปลงรูปแบบของสินค้าบางกลุ่มจากที่เป็นสินค้ากายภาพที่จับต้องได้เป็นสินค้าดิจิทัลที่จับต้องไม่ได้ เช่น หนังสือ ภาพยนตร์ เพลง กอปรกับการพัฒนาของเทคโนโลยีการสื่อสารข้ามพรมแดนที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูงขึ้นเรื่อย ๆ ทำให้สามารถส่งข้อมูลภาพ เสียง วิดีทัศน์ และอื่น ๆ ไปยังที่ต่าง ๆ เพื่อนำไปใช้งานทั้งในประเทศ และระหว่างประเทศโดยไม่ได้อยู่ในรูปแบบของสินค้ากายภาพอีกต่อไป ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงข้างต้น ทำให้ต้องเปลี่ยนแนวคิดในการกำหนดนโยบายการค้าระหว่างประเทศใหม่เพื่อจัดการกับการค้าข้ามแดนของสิ่งที่จับต้องไม่ได้ ในปัจจุบัน ประเทศต่าง ๆยังไม่สามารถหาข้อสรุปเกี่ยวกับแนวนโยบายใหม่ โดยอย่างยิ่งประเด็นภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ (เช่น ทางอินเตอร์เน็ต) ยังคงเป็นประเด็นที่ถกเถียงของภาคนโยบายการค้าทั้งในระดับประเทศ ไปจนถึงเวทีประชุมการค้าโลกมายาวนานกว่า 20 ปี
แนวคิดการปฏิบัติด้านภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เป็นแนวคิดที่ถูกนำเสนอบนเวทีที่ประชุมการค้าระหว่างประเทศครั้งแรกในปี ค.ศ. 1998 ในที่ประชุมวาระการค้าอิเล็กทรอนิกส์ โดยมาจากความกังวลเรื่องการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีที่ทำให้สินค้าบางกลุ่มเปลี่ยนรูปแบบการจัดเก็บจากทางกายภาพมาส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เต็มรูปแบบ เนื่องจากที่ประชุมยังไม่สามารถหาข้อสรุปเกี่ยวกับขอบเขตของสิ่งส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ รวมถึงวิธีการจัดการกับสิ่งส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ได้อย่างเหมาะสม เช่น แนวทางการเก็บภาษีศุลกากรของสิ่งที่ส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ จึงมีมติให้ประเทศสมาชิกยกเว้นการเก็บภาษีศุลกากรเป็นการชั่วคราว อย่างไรก็ตาม ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกกก็ยังไม่มีข้อสรุปเกี่ยวกับเรื่องนี้และยังคงมติให้มีการยกเว้นการเก็บภาษีศุลกากรชั่วคราวในการประชุมครั้งล่าสุด เมื่อปี พ.ศ. 2564
ในปัจจุบัน สิ่งส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เองก็ได้รับการจำกัดกรอบให้ชัดเจนขึ้นทั้งบนเวทีการค้าโลก และในความตกลงทางการค้าระหว่างประเทศ โดยจุดร่วมของนิยามต่าง ๆ ตีความได้ว่าสิ่งส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เป็นผลิตภัณฑ์ดิจิทัลซึ่งผลิตเพื่อการค้าและส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ โดยไม่รวมถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินหรือสิ่งแทนการเงินต่าง ๆ นอกจากนี้ องค์การการค้าโลกได้ตีกรอบผลิตภัณฑ์ดิจิทัลเพิ่มเติมจากการเปลี่ยนแปลงบรรจุภัณฑ์และการส่งผ่านทางกายภาพเป็นการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ไว้ 5 ประเภท โดยทั้ง 5 ประเภทและการเปลี่ยนแปลงของแต่ละประเภทมีรายละเอียดดังนี้
- สื่อภาพยนตร์ ซึ่งเปลี่ยนจากม้วนฟิล์มและแผ่นดิสก์เป็นไฟล์ดิจิทัลที่ดาวน์โหลดหรือสตรีมได้ (ตัวอย่างบริการ ได้แก่ YouTube หรือ Netflix)
- สื่อสิ่งพิมพ์ ซึ่งเปลี่ยนจากรูปแบบกระดาษเป็นไฟล์อิเล็กทรอนิกส์ เช่น หนังสือเล่มเปลี่ยนเป็นอีบุ๊ค หรือแบบพิมพ์เขียวเปลี่ยนเป็นไฟล์ดิจิทัล (ตัวอย่างบริการ ได้แก่ Kindle)
- สื่อเสียง ซึ่งเปลี่ยนรูปแบบจากสื่อบันทึกเสียง เช่น เทป หรือแผ่นดิสก์ เป็นไฟล์ดิจิทัลที่ดาวน์โหลดหรือสตรีมได้ (ตัวอย่างบริการ ได้แก่ Spotify)
- ซอฟต์แวร์ ซึ่งเปลี่ยนรูปแบบจากสื่อบันทึก เช่น แผ่นดิสก์หรือฮาร์ดไดรฟ์ เป็นไฟล์ดิจิทัลที่ดาวน์โหลดได้ (ตัวอย่างผู้ให้บริการ ได้แก่ Microsoft)
- วิดีโอเกม ซึ่งเปลี่ยนรูปแบบจากสื่อบันทึก เช่น แผ่นดิสก์หรือฮาร์ดไดรฟ์ เป็นไฟล์ดิจิทัลที่ดาวน์โหลดได้ (ตัวอย่างผู้ให้บริการ ได้แก่ Sony)
นอกจากนี้ รูปแบบการเป็นเจ้าของสินค้าเหล่านี้มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนจาก “ซื้อขาด” เป็นการ “ซื้อสิทธิ์ในการใช้งาน” ในรูปแบบของการจ่ายรายเดือนหรือการสมัครเป็นสมาชิก (Subscription) แต่เดิมสินค้าทั้ง 5 ประเภทเป็นสินค้าที่สามารถระบุพิกัดศุลกากรและเรียกเก็บภาษีศุลกากรเมื่อการนำสินค้าเข้าหรือออกจากประเทศไทยได้ แต่เมื่อมีการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ของสินค้ากลุ่มดังกล่าว ทำให้วิธีเก็บภาษีศุลกากรแบบเดิมไม่สามารถใช้งานได้ เนื่องจากไม่สามารถกำหนดพิกัดหรือนิยามของสินค้าในรูปแบบใหม่นี้ ไม่สามารถระบุว่าสินค้านี้มีแหล่งผลิตจากที่ใด และไม่สามารถมีวิธีการประเมินมูลค่าและเก็บภาษีสินค้ากลุ่มนี้
ประเทศต่าง ๆ เริ่มมีท่าทีต่อประเด็นนี้แตกต่างกันอย่างชัดเจน โดยมีบางประเทศที่สนับสนุนแนวคิดการยกเว้นภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เป็นการถาวร เช่น สิงคโปร์ เกาหลีใต้ จีน รวมถึงสหรัฐฯ ผ่านการนำเสนอความตกลงทางการค้า โดยให้เหตุผลเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บไม่สามารถดำเนินการได้อย่างคุ้มค่า ขณะที่บางประเทศ ได้แก่ อินเดีย แอฟริกาใต้ และอินโดนีเซีย มีท่าทีชัดเจนว่าต้องการให้เกิดการเก็บภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์โดยให้เหตุผลว่าเป็นเครื่องมือที่จำเป็นต่อนโยบายของประเทศ ซึ่งในระยะหลัง การหารือเป็นไปในทิศทางที่ทั้ง 2 ฝ่ายมีงานศึกษาสนับสนุนแต่ละแนวคิด โดยเฉพาะอินโดนีเซียที่พยายามดำเนินนโยบายเก็บข้อมูลการนำเข้าสินค้าที่จับต้องไม่ได้เพื่ออ้างอิงทั้งมูลค่าและกระบวนการปฏิบัติด้านภาษีศุลกากร ซึ่งจัดเก็บอย่างจริงจังเมื่อต้นปี พ.ศ. 2565
อย่างไรก็ตาม แม้ประเด็นภาษีศุลกากรจะฟังดูห่างไกลประชาชนหรือมิติของการบริโภคทั่วไปในปัจจุบัน เนื่องจากแนวโน้มของการทำความตกลงการค้าเสรีของไทยที่ผ่านมาทำให้มีการลดและยกเลิกภาษีศุลกากรในสินค้ากลุ่มต่าง ๆ มากขึ้น แต่สิ่งส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ตามกรอบที่นำเสนอข้างต้นมีขอบเขตกว้างขวางทั้งสินค้าที่เราใช้ในการบริโภคประจำวัน ไปจนถึงการใช้งานหรือช่วยในกระบวนการผลิตต่าง ๆ ทำให้จำเป็นต้องกำหนดนโยบายด้านภาษีศุลกากรที่เหมาะสมกับการพัฒนาประเทศไทยในระยะยาว ทางเลือกนโยบายภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์โดยบริบทของประเทศไทยที่เป็นไปได้มี 2 ทางและจะส่งผลกระทบดังนี้
- ทางเลือกที่ 1 หากประเทศไทยมีการจัดเก็บภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ พบว่า ภาคประชาชนจะได้รับผลกระทบจากราคาผลิตภัณฑ์ดิจิทัลที่นำเข้าและบริการดิจิทัลที่ให้บริการเข้าถึงผลิตภัณฑ์ดิจิทัล (เช่น Video Streaming) มีราคาสูงขึ้นจากต้นทุนการนำเข้าที่ต้องจ่ายโดยผู้นำเข้าหรือผู้ให้บริการเผยแพร่ที่นำเข้า ภาคธุรกิจเองก็มีโอกาสต้องรับภาระต้นทุนค่าอากรนำเข้าผลิตภัณฑ์ดิจิทัล ส่วนระดับประเทศอาจได้รับรายได้เพิ่มขึ้นและยังคงสามารถใช้ภาษีศุลกากรเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายได้ แต่ภาครัฐจะเสียโอกาสในการพิจารณาเก็บภาษีศุลกากรในผลิตภัณฑ์ดิจิทัลใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นในอนาคต
- ทางเลือกที่ 2 หากประเทศไทยไม่มีการจัดเก็บภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ พบว่า ภาคประชาชนจะจ่ายค่าสินค้าและบริการที่เกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์ดิจิทัลในราคาการแข่งขันของตลาด ขณะที่ภาคธุรกิจจะมีต้นทุนคงที่ในระดับเดียวกับสถานะปัจจุบันที่ภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ยังยกเว้นชั่วคราว ส่วนระดับประเทศจะขาดเครื่องมือเชิงนโยบายสำหรับการค้าและขาดรายได้เข้ารัฐบางส่วน แต่ยังสามารถพัฒนาเครื่องมือเชิงนโยบายด้านอื่นเพื่อกำกับดูแล และใช้ภาษีที่พัฒนาเพื่อเศรษฐกิจดิจิทัลซึ่งมีการนำเสนอแล้ว เช่น ภาษีรายได้นิติบุคคลต่างประเทศ
จะเห็นว่าทั้ง 2 ทางเลือกล้วนส่งผลต่อประเทศและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่แตกต่างกัน แต่ไม่ว่าสถานการณ์จะเป็นไปในทางใด สิ่งที่ประเทศไทยควรให้ความสำคัญทันทีคือการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันในอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มใช้การส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์เพื่อการส่งออก เนื่องจากการยกเว้นภาษีศุลกากรชั่วคราวน่าจะดำเนินต่อไปจนกว่าจะเกิดข้อสรุปที่ชัดเจน การส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์มีศักยภาพเป็นช่องทางสำคัญในการส่งออกสินค้ามูลค่าสูงทั้งอุตสาหกรรมที่ไทยมีความสามารถอยู่แล้ว เช่น แบบแปลนชิ้นส่วนอวัยวะออกแบบรายบุคคลในอุตสาหกรรมการแพทย์ หรือการจัดทำแบบแปลนชิ้นส่วนยานยนต์เพื่อให้ผู้ผลิตไทยผลิตเพื่อส่งออกชิ้นส่วน รวมถึงอุตสาหกรรมเป้าหมายด้าน Soft Power เช่น สื่อบันเทิงอย่างภาพยนตร์หรือเพลง ซึ่งส่งออกทางอิเล็กทรอนิกส์ด้วยต้นทุนที่คุ้มค่าในปัจจุบัน นอกจากนี้ การส่งเสริมให้ประชาชนเรียนรู้การใช้เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องกับการผลิตด้วยทักษะใหม่ที่มีมูลค่าสูง เช่น การจัดทำแบบแปลนอวัยวะเฉพาะบุคคล เพื่อรองรับโอกาสทางธุรกิจใหม่นี้
ภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ยังคงเป็นเรื่องที่มีการหารือต่อไปจนกว่าจะเกิดข้อสรุปในระดับองค์กรการค้าโลก แต่ไม่ว่าข้อสรุปจะเป็นไปในทิศทางใด ประเทศไทยก็ไม่สามารถหลีกเลี่ยงการแข่งขันด้านเศรษฐกิจดิจิทัลไปได้ ดังนั้นการเตรียมตัวให้พร้อมกับการแข่งขันของทุกภาคส่วนจะช่วยให้ประเทศไทยก้าวผ่านการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นทั้งตอนนี้และในระยะยาวได้
