อุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันของไทย ไม่ได้สร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมมากในระดับที่มาเลเซียและอินโดนีเซียก่อไว้ การส่งเสริมให้ได้รับฉลากตามเกณฑ์ของ The Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) เป็นสิ่งที่สอดคล้องกับนโยบายของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ของไทย และคุณภาพตาม RSPO ส่งผลบวกต่อระดับราคาและต่อคุณภาพการบริหารจัดการสวนปาล์ม

---

ผู้เขียน:
ดร. วรรณสินท์ สัตยานุวัตร์
หัวหน้าศูนย์เศรษฐกิจการค้าและการติดตามประเมินผล
สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
ตีพิมพ์ในหนังสือ “การเดินทางของปาล์มน้ำมันไทย สู่ความยั่งยืน” โดย RSPO

เครื่องผลิตนน้ำมันธรรมชาติ (Natural oil machine)

ความโดดเด่นของ ทะลายปาล์มสด (Fresh Fruit Bunches: FFB) สกัดสู่ น้ำมันปาล์มดิบ (Crude Palm oil: CPO) เป็นเสมือนเครื่องผลิตนน้ำมันธรรมชาติ (Natural oil machine) ที่ธรรมชาติมอบให้มนุษย์ คุณสมบัติที่โดดเด่น 2 ประการ คือ ปาล์มนน้ำมันเป็นพืชที่ปลูกง่ายและให้น้ำมันสูง¹ และน้ำมันปาล์มเป็นสิ่งป้อนเข้า(Input) หรือวัตถุดิบสำคัญสำหรับผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ ซึ่งจำแนกเป็น 3 ประเภทหลัก ๆ ได้แก่ อาหารคน อาหารสัตว์และอุตสาหกรรม (Food, Feed and Industry) การสร้างความร้อนและไฟฟ้า (Heating and Electricity) และพลังงานชีวภาพ (Biodiesel) ด้วยเหตุนี้ อุปสงค์ต่อน้ำมันปาล์มจึงยังคงเพิ่มสูงขึ้น และเป็นตัวขับเคลื่อนการเติบโตของอุปทาน

ภาพรวมอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มโลก

ผลผลิตน้ำมันปาล์มโลก เพิ่มขึ้นเกือบจะต่อเนื่องทุกปีตลอดช่วง5 ทศวรรษที่ผ่านมา² ผลผลิตที่เกิดขึ้นและที่คาดการณ์ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 2010 – 2023 ยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยมีสะดุดลดลงเล็กน้อยในปี 2016 และปี 2020 โดยผลผลิตในปี 2010 เท่ากับ 45.8 ล้านต้น เพิ่มขึ้นเป็น 79.1 ล้านตันในปี 2019 และลดลงเล็กน้อยเป็น 75.9 ล้านตันในปี 2020 และคาดการณ์ว่าผลผลิตจะเพิ่มต่อเนื่องในปี 2021 – 2023 เป็น 76.8 ล้านตัน 78.1 ล้านตันและ 79.5 ล้านตามลำดับ ทั้งนี้ผลจากโรคระบาดโควิด-19 ส่งผลให้ผลผลิตลดลงเล็กน้อย

ประเทศผู้ผลิตนน้ำมันปาล์มหลักของโลกกระจุกตัวอยู่ใน 2 ประเทศหลัก คือ อินโดนีเซีย มีสัดส่วนร้อยละ 58 – 59 ของผลผลิตรวมของโลก และมาเลเซีย มีสัดส่วนร้อยละ 24 – 25 ของผลผลิตรวมของโลก ไทย มีสัดส่วนเป็นอันดับ 3 มีสัดส่วนร้อยละ 4 – 5 ของผลผลิตรวมของโลก อันดับถัดไป ได้แก่ โคลัมเบีย ไนจีเรีย กัวเตมาลา ปาปัวนิวกินี ฮอนดูรัส โกตดิวัวร์ และบราซิล (แสดงตามกรอบที่ 1)

มูลค่าการส่งออกน้ำมันปาล์มรวมทุกประเภทของโลก มีการขยายตัวอย่างต่อเนื่องระหว่างช่วงปี 2000 – 2008 จากมูลค่า 5.5 พันล้านดอลลาร์ สรอ. เพิ่มเป็น 35.4 พันล้านดอลลาร์ สรอ. และชะลอตัวในปี 2009 ลงมาเป็น 27.4 พันล้านดอลลาร์ สรอ. และเพิ่มขึ้นต่อเนื่องระหว่าง 2010 – 2011 เป็น 35.3 พันล้านดอลลาร์ สรอ. และ 49.7 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ช่วงปี 2012 – 2016 มูลค่าลดลง และกลับมาทรง ๆ อยู่ในช่วงปี 2016 – 2020 ข้อมูลปีล่าสุด (ปี 2020) พบว่ามูลค่าการส่งออกเท่ากับ 38.4 พันล้านดอลลาร์ สรอ. จำแนกประเภทสินค้า (Commodities) เป็น 5 ประเภท โดยกระจุกตัวอยู่ใน Palm oil or fraction simply refined คิดเป็นร้อยละ 58.96 ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมด และ Palm oil, crude คิดเป็นร้อยละ 29.87 (แสดงตามกรอบที่ 2)

ประเทศผู้ส่งออกหลัก 3 อันดับแรกของโลก ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย โดยมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 52.9 ร้อยละ 30.2 และร้อยละ 3.1 ตามลำดับ ประเทศผู้นำเข้าหลักกระจุกตัวอยู่ใน 2 มหาอำนาจทางเศรษฐกิจโลก คือ อินเดียและจีน โดยสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 13.5 และ 12.0 ของมูลค่าการนำเข้ารวมของโลกตามลำดับ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปปรากฎ 5 ประเทศ ที่มีสัดส่วนนำเข้ารวมคิดเป็นร้อยละ 16.3 คือ เนเธอร์แลนด์ สเปน อิตาลี เยอรมันและเบลเยี่ยม ประเทศสมาชิกอาเซียน พบการนำเข้ากระจุกตัวอยู่ใน 3 ประเทศ โดยรวมมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 6.4
ของมูลค่าการนำเข้ารวมของโลก ได้แก่ มาเลเซีย (2.7%) เวียดนาม (2%) และ สาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมา (1.7%)

ข้อมูลการค้าระหว่างประเทศ พบประเด็นที่น่าสนใจ 2 มิติ คือ มิติของ เนเธอร์แลนด์ และมิติของประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 3 ชวนให้วิเคราะห์ในรายละเอียดน่าสนใจ ดังนี้

• เนเธอร์แลนด์ เป็นประเทศที่ไม่มีพื้นที่ปลูกปาล์มแต่ใช้ประโยชน์จากการค้าระหว่างประเทศและสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับประเทศได้เป็นอย่างดีด้วยการ re-exports การค้าของเนเธอร์แลนด์ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 6.2 ของมูลค่าการนำเข้ารวมของโลก
• มาเลเซีย เป็นประเทศผู้ผลิตอันดับ 2 ของโลก แต่ยังมีมูลค่าการนำเข้าที่สูงโดยการนำเข้าหลักมาจากอินโดนีเซียและไทย ในส่วนของไทย พบสัดส่วนการส่งออกของไทยไปยังมาเลเซียคิดเป็นร้อยละ 41 ของมูลค่าการส่งออกรวมของไทยทั้งหมด
• เวียดนาม เป็นประเทศที่ไม่มีผลผลิตของตัวเอง แต่ได้ประโยชน์จากความตกลงว่าด้วยการค้าสินค้าของอาเซียน (ASEAN Trade in Goods Agreement; ATIGA) โดยนำเข้าหลักจากอินโดนีเซียและมาเลเซียคิดเป็นร้อยละ 73 และร้อยละ 28 ของมูลค่าการนำเข้ารวมของเวียดนาม ตามลำดับ
• สาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมา เป็นประเทศที่ปิดตัวมาในอดีต แต่มีศักยภาพในการเติบโตทางเศรษฐกิจและได้ประโยชน์จาก ATIGA เช่นกัน โดยนำเข้าเกือบทั้งหมดจากอินโดนีเซียคิดเป็นร้อยละ 96 ของมูลค่าการนำเข้า

ภาพรวมอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มไทย

ภาพรวมของอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มของไทย ระหว่างปี 2011 – 2021 ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงมากนัก กล่าวได้ว่า เป็นเพียงการยกระดับอย่างค่อยเป็นค่อยไป ทั้งที่หลายส่วน ไทย อยู่ในจุดที่สามารถได้ประโยชน์จากภูมิศาสตร์ที่ตั้งของประเทศได้

การวิเคราะห์ภาพรวมของไทย สรุปได้ 9 ประเด็นสำคัญ ดังต่อไปนี้

1. ไทย เป็นประเทศผู้รับราคาที่ตลาดโลกกำหนด : การที่ไทยมีสัดส่วนร้อยละ 4 ของผลผลิตรวมของโลก ส่งผลให้ไทยเป็นผู้รับราคาที่ตลาดโลกกำหนด (Price Taker) ค่าสหสัมพันธ์ (Correlation coefficient) ระหว่างราคาน้ำมันปาล์มดิบภายในประเทศของไทย และราคาน้ำมันปาล์มดิบภายในประเทศของมาเลเซียเท่ากับ 0.8016 สะท้อนความสัมพันธ์ที่ราคาของไทยขึ้นกับราคามาเลเซีย
2. ผลผลิตต่อไร่และอัตราการสกัดน้ำมันต่ำ : ผลผลิตทะลายปาล์มต่อไร่และค่าอัตราการสกัดน้ำมัน (Oil Extraction Rates: OER) ยังอยู่ในระดับต􀄞่ำเมื่อเปรียบเทียบกับค่าดังกล่าวของมาเลเซีย ข้อมูลระหว่างปี 2011 – 2021 ผลผลิตทะลายปาล์มต่อไร่มีค่าอยู่ช่วง [16.125, 20.625] ตันต่อเฮกตาร์และค่า OER เพิ่มขึ้น 1.9 percentage point จากปี 2011 – 2016 มีค่าเฉลี่ยเท่ากับ 16.01% เพิ่มขึ้นเป็น 17.9% ในปี 2017 – 2021
3. ความไม่เสมอต้นเสมอปลายระหว่างนโยบายต่าง ๆ : การกำหนดนโยบายอยู่ภายใต้ 4 กระทรวง และ 1 คณะกรรมการกระทรวงเกษตรและสหกกรณ์ มุ่งพัฒนาประสิทธิภาพการจัดการสวนปาล์ม กระทรวงพาณิชย์ มุ่งรักษาเสถียรภาพทางราคาผ่านมาตรการประกันรายได้และปิดกั้นการนำเข้า กระทรวงพลังงานมุ่งกำหนดเป้าหมายการผลิตไบโอดีเซลและเป้าหมายการบริโภคน้ำมันปาล์ม กระทรวงอุตสาหกรรม ควบคุม OER บริหารจัดการอุตสาหกรรมปลายน้ำ และคณะกรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติ (กนป.) มุ่งประเด็นเสถียรภาพทางราคาเป็นหลักอุตสาหกรรมปลายน้ำที่เป็นรูปธรรมของไทยมุ่งเฉพาะไบโอดีเซล
4. การปิดกั้นการนำเข้า : นับตั้งแต่ปี 1982 ภายใต้ระบบขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ไทยใช้ระบบอัตราภาษี 2 ระดับ (a two-tiered tariff-system) ระดับที่ 1 กำหนดโควตาการนำเข้าได้เพียง 4,860 ตันภายใต้องค์การคลังสินค้า (the Public Warehouse Organization: PWO) ในอัตราภาษีศุลกากร 20% และระดับที่ 2 อนุญาตให้นำเข้านอกเหนือโควตาได้ภายใต้อัตราภาษี 143% ต่อมาภายหลังเมื่อเกิด the ASEAN Free Trade Area กำหนดอัตราภาษีเท่ากับ 0% การนำเข้าของไทยยังคงกำหนดให้ต้องนำเข้าผ่าน PWO เท่านั้น
5. ค่าความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบต่ำ : ผลการคำนวณค่าความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบ (comparative advantage) ของไทยเปรียบเทียบกับมาเลเซียและอินโดนีเซียด้วยค่า the Revealed Comparative Advantage (RCA) ระหว่างปี 2016 – 2020 พบว่า ไทย ไม่มีความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบในอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์ม
6. การคุ้มครองมุ่งเกษตรกรเป็นหลัก : บทบาทของคนกลางหรือลานเท ซึ่งทำหน้าที่เก็บเกี่ยวจากสวนสู่ลานเท มีผลต่อคุณภาพของอตุสาหกรรมต้นน้ำ ค่าดำเนินการของคนกลางหักจากรายได้รวมจากการขาย FFB ดังนั้น คนกลางจะให้ความสำคัญกับน้ำหนักมากกว่าคุณภาพทะลายปาล์ม ในขณะที่โรงงานสกัดต้องการปริมาณ FFB ขั้นต􀄞่ำเพื่อเปิดดำเนินการเครื่องจักร ส่งผลให้โรงงานสกัดต่าง ๆ แข่งขันกันซื้อ FFB โดยลดการให้ความสำคัญต่อคุณภาพ FFB ข้อมูลปี 2020 พบว่า กำลังการผลิตรวมทั้งประเทศต่อปีของโรงงานสกัดเท่ากับ 30 ล้านตันในขณะที่ผลผลิต FFB ทั้งปีมีเพียง 15 ล้านตัน ด้วยเหตุนี้ผลอัตราการสกัดน้ำมันจึงต่ำ ในส่วนของเกษตรกร ราคาขาย FFB ไม่ได้ขึ้นกับคุณภาพ FFB กอปรกับการมีนโยบายประกันรายได้ ส่งผลให้เกษตรกรได้รับการคุ้มครองจนขาดแรงจูงใจในการพัฒนาคุณภาพ
7. การส่งเสริม Biodiesel : โดยทั่วไปแล้ว ความเป็นไปได้ทางธุรกิจของไบโอดีเซลขึ้นอยู่กับราคาน้ำมันดีเซลจากฟอสซิล (fossil diesel price) กระทรวงอุตสาหกรรมของไทยกำหนดเป้าหมายการผลิตไบโอดีเซล อย่างไรก็ตาม ความไม่เสมอต้นเสมอปลายของการกำหนดและปริมาณน้ำมันปาล์มที่ไม่ได้มีมากจนเหลือล้นที่จะทำให้นักลงทุนมั่นใจในการลงทุน ผนวกกับการปิดกั้นการนำเข้าส่งผลให้ไทยไม่ได้ประโยชน์จากการรวมกลุ่มเศรษฐกิจ AFTA ส่งผลให้เกิดการบั่นทอนความยั่งยืนของการลงทุน
8. อุตสาหกรรมปลายน้ำของไทย : รัฐบาลไทย ยังไม่ได้มุ่งปรับนโยบายเพื่อนำไปพัฒนาอุตสาหกรรมปลายน้ำมากนัก การใช้น้ำมันปาล์มของไทยที่ผ่านมา ยังกระจุกตัวอยู่ในการผลิตน้ำมันพืชและไบโอดีเซลเท่านั้น ผลผลิตที่เหลือจะผลักดันส่งออกต่างประเทศ และส่วนที่เหลืออีกส่วนหนึ่งเก็บเป็นคงคลังน้ำมัน นโยบายต่าง ๆ จึงให้ความสำคัญต่อเสถียรภาพราคา FFB เป็นหลัก ในขณะที่อุตสาหกรรมปลายน้ำ ซึ่งเป็นการลงทุนขนาดใหญ่ จำเป็นต้องมีความมั่นใจในปริมาณน้ำมันปาล์มดิบที่มีมากพอต่อการนำไปผลิตต่อ ดังนั้นปริมาณผลผลิตน้ำมันปาล์มดิบ จึงอยู่ในสภาพสมดุลกับการใช้บริโภคภายในประเทศเท่านั้น ไม่ได้ มีเหลือต่อการนำไปผลิตในอุตสาหกรรมปลายน้ำ
9. ความยั่งยืนและผลกระทบภายนอกทางลบ : การเตรียมพื้นที่ปลูกของไทย ไม่ได้ก่อให้เกิดผลกระทบภายนอกทางลบในระดับวิกฤตเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในมาเลเซียและอินโดนีเซีย กล่าวอีกนัยหนึ่ง อุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันของไทยไม่ได้สร้างความเสียต่อสิ่งแวดล้อมมากในระดับที่มาเลเซียและอินโดนีเซียก่อไว้ การส่งเสริมให้ได้รับฉลากตามเกณฑ์ของ The Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) เป็นสิ่งที่สอดคล้องกับนโยบายของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ของไทยและคุณภาพตาม RSPO ส่งผลบวกต่อระดับราคาและต่อคุณภาพการบริหารจัดการสวนปาล์ม อย่างไรก็ตาม การรับรอง RSPO เป็นการเพิ่มต้นทุนในการผลิต FFB อีกทั้งระดับนโยบายของไทยต่อการส่งเสริมเกษตรกรรายย่อยให้ผลผลิต FFB ได้รับการรับรองมาตรฐานความยั่งยืน RSPO ยังไม่มีความชัดเจนมากนัก

บทสรุป

อุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มของไทย อยู่ในสภาพแก่ตัวขึ้นแต่ไม่โต ผลผลิตที่เกิดขึ้นเพียงพอต่อความมั่นคงทางอาหารภายในประเทศแต่มูลค่าทางเศรษฐกิจไม่สามารถเพิ่มให้ได้มากขึ้นกว่าจุดที่เป็นอยู่ ปัจจุบัน การส่งออก ยังคงเป็นน้ำมันปาล์มขั้นต้นเป็นหลัก และในช่วงน้ำมันปาล์มล้นตลาดภายในประเทศ การอุดหนุนการส่งออกนำไปสู่การส่งออกน้ำมันเมล็ดในซึ่งมีคุณสมบัติที่สามารถสร้างมูลค่าได้สูงยิ่งกว่าในอุตสาหกรรมปลายน้ำ การขยายอุตสาหกรรมปลายน้ำ อาจจำเป็นต้องอาศัยความกล้าหาญของผู้กำหนดนโยบายในการพิจารณาความเป็นไปได้ในการนำเข้าจากอินโดนีเซียและ มาเลเซีย ซึ่งไทยสามารถได้ประโยชน์จาก AFTA

ไทย จำเป็นต้องพิจารณาบทบาทของตัวเองและการแสดงท่าที ในฐานะประเทศสมาชิกอาเซียน ต่อแนวทางความร่วมมือระหว่างอินโดนีเซียและมาเลเซีย ที่เกิดขึ้นระหว่างผู้นำคนใหม่ทั้งของมาเลเซียและอินโดนีเซีย เพื่อมีส่วนร่วมและนำไปสู่การแลกเปลี่ยนในประเด็นอื่น ๆ

---

1. ปาล์มน้ำมันเป็นพืชที่ให้ปริมาณน้ำมันสูงสุดต่อพื้นที่ปลูกเป็นอันดับหนึ่งเมื่อเปรียบเทียบระหว่างพืชที่ให้น้ำมันประเภทอื่น ๆ ผลิตภาพต่อพื้นที่ปลูกให้ผลคิดเป็น 5 เท่าของ เรพซีด (Rapeseed) และคิดเป็น 13 เท่าของถั่วเหลือง (Soybean) ทั้งนี้ปาล์มน้ำมันให้ผลตลอดทั้งปีและเป็นพืชที่ทนทานต่อความแตกต่างของสภาพอากาศ (Vagaries of the weather) และภัยพิบัติอื่น ๆ (Other calamities) ↩︎
2. ผลผลิตน้ำมันปาล์มในปี 1970 มีเพียง 1.9 ล้านตัน เพิ่มขึ้นเป็น 10.8 ล้านตันในปี 1989 และเพิ่มขึ้นเป็น 20.7 ล้านตันในปี 1999 และเพิ่มขึ้นต่อเนื่องระหว่างปี 1999 – 2015 ดัวยอัตราการเติบโตต่อปีอยู่ในระหว่างช่วงร้อยละ 0.9 ถึงร้อยละ 22.20 ผลผลิตในปี 2015 ทะลุ 60.8 ล้านตัน และลดลงเล็กน้อยในปี 2016 มีผลผลิต 58.6 ล้านตัน ↩︎